編者按

　　日前，《學前教育法草案(征求意見稿)》(以下簡稱《草案》)發布，《草案》分為九個章節，重點回應了社會高度關注的學前教育公益普惠的性質，政府舉辦、政府投入為主，對過度逐利的限制，公辦園教師編制，普惠性資源配置等關鍵問題。為進一步闡明《草案》的內涵、價值、意義，本期學前周刊特邀相關專家進行解讀，以幫助社會公眾更好地表達意見，推進《學前教育法》順利出臺。

　　準確定位《學前教育法》立法宗旨

　　李天順

　　習近平總書記指出：“教育是提高人民綜合素質、促進人的全面發展的重要途徑，是民族振興、社會進步的重要基石，是對中華民族偉大復興具有決定性意義的事業。”學前教育立法，事關國計民生。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，充分考慮國家加快教育現代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育的總體要求，準確定位了《學前教育法》的立法宗旨，是日前公開征求意見的《學前教育法草案(征求意見稿)》的一大亮點，非常關鍵。

　　我國的學前教育“是學校教育制度的起始階段，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業”。基于這一總體定位，《草案》明確提出“保障適齡兒童接受學前教育的權利，促進學前教育事業普及普惠安全優質發展，規范學前教育實施，提高全民素質”，這既是對立法目的的概括，也是對立法宗旨的集中表述。要實現這一點，《學前教育法》立法和實施中必須堅持一些重要原則。

　　必須堅持公益普惠基本方向

　　在整個教育體系中，學前教育比其他各級教育具有更強的基礎性、全局性和先導性作用，對人一生的學習和發展具有深刻和全面的影響。因而學前教育的公平，是重要的教育公平和社會公平。必須保障不分適齡兒童及其父母民族、種族、性別、戶籍、職業、財產、教育程度和宗教信仰，都依法平等享有接受學前教育的權利。

　　也就是說，學前教育從整體上講屬于基本公共服務范疇，不是一般商品，也不遵循市場交換的一般規則。接受學前教育，包括接受優質學前教育的權利，不能只是少數人的專利，也不因金錢、權力、社會階層等因素而改變。只有堅守了這一點，社會階層才可能不被固化，貧困的代際傳遞才可能被打破。

　　所以，突出學前教育的公益事業屬性，讓學前教育的陽光普照每一個適齡兒童，是學前教育事業發展的不變追求。當然，我們這里說的普惠，是“普及普惠安全優質”中的相互支持、不可或缺的一環，絕不是低水平;是“促進兒童德智體美勞全面發展，為培養擔當民族復興大任的時代新人奠定基礎”，而不是培養所謂小貴族、新貴族。

　　政府必須肩負發展學前教育主要責任

　　堅持政府主導，落實政府責任，是學前教育健康發展的基本保障，也是由我國的基本制度、基本國情決定的。

　　一是舉辦的責任。堅持以政府舉辦為主，讓公辦園在履行學前教育公平責任中扮演主要角色。從本質上講，這不是公辦多一點、還是民辦多一點的問題，而是“小切口，大民生”，體現的是立黨為公、執政為民的精神，是人民政府履職盡責的本分。

　　二是規劃及實施的責任。以縣級行政區劃為單位制定幼兒園布局規劃，將普惠性幼兒園建設納入城鄉公共管理和公共服務設施統一規劃，構建覆蓋城鄉、布局合理、公益普惠的學前教育公共服務體系，公平配置教育資源，努力保障所有適齡幼兒受教育的權利。

　　三是保障困難群體的責任。建立學前教育資助制度，為經濟困難家庭兒童接受普惠性學前教育提供資助，保證孤兒、事實無人撫養兒童、特困人員中的兒童、家庭經濟困難的殘疾兒童接受免費學前教育，為特殊需要幼兒提供特別支持。

　　四是監管的責任。完善監管政策，充實監管力量，強化事前、事中和事后監管的執行，保障程序公正、辦園規范、安全合規、質量合格。

　　公共財政必須分擔學前教育成本

　　學前教育實行成本分擔、公共財政承擔主要責任，是世界主要國家的基本共識和主要做法，也是將普及普惠落到實處的基本要求。從整體上看，需要建立政府投入為主、家庭合理負擔，其他多渠道籌措經費的機制，明確政府的主要投入責任。從運作機制上看，各地應當以提供普惠性學前教育服務為標準，科學核定本行政區域內幼兒園的生均教育成本，合理確定家庭分擔比例，其余部分全額納入財政預算保障。從財政保障上看，應建立起國務院和地方各級人民政府根據職責共同承擔學前教育成本的機制。我國義務教育所創造的依據不同地區的實際情況、“分項目、按比例”落實基本經費的經驗，值得學前教育根據實際借鑒和完善。

　　必須建立一支高素質幼師隊伍

　　教育大計，教師為本。幼兒園教師隊伍建設的法律保障，是學前教育立法的重中之重。一是在全社會營造尊重幼兒園教師的氛圍。幼兒園教師是教師隊伍的重要組成部分，學前教育應該有自己特色的“師道尊嚴”，全社會應當有符合學前教育特點的尊師重教。二是建立一支專業化的幼兒園教師隊伍。國家實行幼兒園教師資格制度，建立專門的資質標準、準入許可、培養培訓規范、表彰獎勵制度、職稱職務序列和標準。三是成就一個有吸引力的職業。合理規劃幼兒園教師編制、工資收入和福利待遇。幼兒園教師要有令人羨慕的收入和待遇，要能吸引有理想信念、有道德情操、有扎實學識、有仁愛之心的年輕一代優先選擇這個職業，終身從教。

　　期待通過學前教育的立法和實施，使我國學前教育公共財政投入有更大更有力的保障、幼兒園教師地位待遇有更全面更好的體現、普惠性資源有更好更快的發展，過度逐利有更嚴格更有效的“緊箍咒”，進一步促進學前教育事業普及普惠安全優質發展。

　　(作者系中國教育學會副會長)

　　明確和落實政府責任是《學前教育法》的根本規約

　　劉穎

　　政府是實現學前教育事業和兒童發展的關鍵主體，政府義務的實現情況影響其他主體義務履行和權利獲得。學前教育立法的重要任務之一就是明確和落實政府責任。日前面向大眾公開征求意見的《學前教育法草案(征求意見稿)》很好地回應了這一訴求。

　　明確政府責任是學前教育立法的國際經驗

　　近幾十年來，世界主要國家和地區政府對學前教育的重視程度在不斷提升，越來越多的國家和地區通過立法確立政府發展學前教育的職責。例如，美國的《不讓一個兒童落后法》規定了聯邦政府對包括學前班在內的K-12年級公立學校教育的宏觀調控目標。韓國的《幼兒教育法》明確指出，國家和地方政府與監護人一起對幼兒負有良好教育的責任，并特別申明了中央政府教育部門對全國學前教育發展編制規劃的職責。而且，多個國家的法律條文都明確了政府財政投入職責。英國每年的《撥款法》將中央財政預算中用于學前教育的預算支出單列。美國大多數用于學前教育和保育的經費(除稅式支出外)都有專門的成文法立法規定。如《兒童保育與發展專款》就有專門的撥款法，對今后五個財年每年的撥款額度、管理機構及其職責、撥款流程及要求等都做了明確規定。

　　明確和落實政府責任是我國學前教育事業發展的關鍵

　　從我國學前教育發展進程來看，學前教育事業發展無序、公眾需求難以得到滿足的地區，往往出現政府職能的缺位和錯位。20世紀80年代以后，一些地方政府以學前教育為非義務教育為名，推卸發展學前教育責任，出現了甩包袱、減投入、將幼兒教育推向市場的做法。政府缺乏對學前教育的系統管理、缺少財政經費的投入，導致幼兒園從舉辦到質量都存在失范現象，公辦幼兒園數量少，大部分幼兒園辦園成本由家長承擔，入園難、入園貴問題日益突出。政府錯位則體現為一些政府行為偏離了推進學前教育事業健康發展的方向，偏離了促進學前教育公益普惠的宗旨。又或者各級政府權責不明，事權與財權不匹配，影響地方發展學前教育的意愿和能力。政府職責不明確、政府責任約束機制不健全是造成政府職責不到位的重要原因。明確和落實政府責任將為學前教育事業持續健康發展提供根本保障。

　　落實政府責任，關鍵在于落實統籌、規劃、投入等責任

　　《草案》針對當下學前教育發展的關鍵問題，強化了政府發展學前教育的責任，明確政府責任不僅指政府投入，還包括統籌、規劃、投入、舉辦、監管等一系列職責，同時明確了從中央到地方各級政府的職責。

　　首先，彰顯教育公平的價值追求，強化政府統籌發展職責。公平正義是學前教育立法應有的價值追求，世界主要國家或地區多通過立法確立每名兒童平等接受學前教育的權利、將學前教育公共資源向弱勢傾斜，以實現學前教育公平。

　　公平價值的彰顯有賴于政府統籌發展職責的落實。當前，我國學前教育發展仍存在明顯的地區、城鄉差異。以師幼比這一國際通行的質量結構指標為例，2018年，我國城區幼兒園專任教師與在園幼兒數的比值已提高到1∶14.41，但在鎮區和鄉村，比值分別為1∶19和1∶26。從地區差異看，東部及東北地區幼兒園師幼比相對更合理，最高的省份為1∶11.59，而中部及西部地區，師幼比較低，最低的省份為1∶24.57。生均財政性學前教育經費同樣存在較大差異。2017年我國各省份生均財政性學前教育經費最大值與最小值的差異為19800元/每生，基尼系數為0.379，生均財政投入地區差異較大。

　　因此，《草案》進一步強化了國務院、省市人民政府統籌學前教育發展，縮小城鄉、區域差距，支持革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區發展學前教育的職責。尤其是強調國務院和省、自治區、直轄市人民政府統籌安排學前教育資金，重點扶持農村地區、革命老區、邊疆地區、民族地區和貧困地區發展學前教育。同時，《草案》還要求省市人民政府要統籌學前教育工作，強化政府在健全機制、經費保障、資源和政策供給等多方面的統籌職能。

　　其次，樹立全局意識和長遠目標，強化發展規劃和布局規劃職責。2010年以來，各地學前教育事業迅速發展就部分得益于各級政府出臺的發展規劃，如學前教育三年行動計劃等。這些規劃的制定依據本地區人民群眾的需求和社會經濟發展水平，依循國內外學前教育事業發展規律，為事業發展指明了目標、方向和路徑。《草案》總結了這一經驗，明確了政府制定學前教育事業發展規劃的職責。

　　同時，當前學前教育資源尤其是普惠性學前教育資源存在總量不足、結構性短缺等問題。隨著城鎮化推進和二孩入園高峰的到來，學前教育資源在新增人口聚集的新建小區、城鄉接合部等地較為緊張。此外，由于并未將普惠性幼兒園納入城市公共管理和公共服務設施統一規劃，普惠性幼兒園用地難以保障，還出現了園所辦園偏離公共服務屬性等諸多問題。因此，繼《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》之后，《草案》進一步強調了地方政府的幼兒園布局規劃職責，將普惠性幼兒園建設納入城鄉公共管理和公共服務設施統一規劃，這將有利于解決普惠性學前教育資源短缺、流失等問題。

　　再其次，提供事業發展的經費保障，強化政府為主的投入職責。政府主導學前教育發展的關鍵在于投入。建立財政投入為主的投入機制，強化政府的財政投入職能，是《草案》在綜合考量我國學前教育發展的現實問題、學前教育事業發展規律、家長和政府分擔能力、成本分擔原則后做出的理性決策。盡管2010年以后，我國學前教育財政投入迅速增長，但2017年，我國學前教育成本的財政分擔比例(48.02%)尚未達到一半，難以支持學前教育普惠優質發展。

　　其一，政府投入為主是國際學前教育發展的經驗。2016年，幾乎所有OECD(經濟合作與發展組織)國家公共投入都占到了學前教育總投入的一半以上，平均分擔水平為總投入的83%。政府投入為主的國家或地區，事業發展較為穩定，學前兒童公平的入園機會得到保障。其二，政府投入為主也是基于分擔能力的現實考量。2017年，我國已有11個省級行政區學前教育公共分擔比例超過55%，15個省級行政區公共分擔比例超過50%。而學前教育體制與機制改革課題組調查發現，家長希望自身分擔比例控制在35%以內。其三，政府投入為主是符合成本分擔收益原則的決策。國際上很多追蹤研究都發現，社會從高質量學前教育投入中獲得的利益遠高于個人受益。本著誰受益誰負擔的原則，立法應明確政府為主的投入機制。

　　最后，提升政府治理能力和水平，開展學前教育成本核算。《草案》還強化了政府的學前教育管理職能，對政府的治理能力和治理水平提出了更高要求。以確定財政補助標準為例，過去更多是基于政府意愿及園所訴求，缺失成本核算這一關鍵步驟，補助和收費都可能是一筆糊涂賬。既可能出現經費不足以支撐幼兒園健康運轉的狀況，也可能產生公共資源浪費。辦園成本核算能較為有效、真實地反映舉辦、運行幼兒園的資源消耗量，將其作為制定財政補助標準的依據，能支持科學有效決策，確保公共資源發揮最佳效用。因此，《草案》強調了“地方各級人民政府應當科學核定辦園成本，以提供普惠性學前教育服務為衡量標準，統籌制定財政補助和收費政策，合理確定分擔比例”。

　　(作者單位：南京師范大學)

　　依法維護教師待遇和專業發展是全社會的責任

　　江夏

　　幼兒園教師的待遇和專業發展是教師權益的重要內容，也是此次學前教育立法的重要內容。只有提升幼兒園教師待遇，充分促進其專業發展，才能真正增加幼兒園教師職業吸引力，推進整個學前教育事業發展。

　　幼師權益保障是學前教育立法重中之重

　　辦好學前教育、實現幼有所育，是黨的十九大做出的重大決策部署。要真正實現學前教育普及普惠安全優質發展，高素質專業化的幼兒園教師隊伍不可或缺。但從當前學前教育發展的實際狀況來看，幼兒園教師隊伍建設仍顯滯后，數量尚不充足，結構仍不合理，整體素質和科學保教能力還有待提高，專業化水平還難以適應人民群眾對優質學前教育的期望。

　　這些困難背后凸顯出當前幼兒園教師職業吸引力不足的現實問題，而這一問題歸根結底是幼兒園教師的基本權益尚未得到有效保障所引發的。按照《中華人民共和國教師法》規定，教師享有教育教學、學術交流、職稱評定、獲取報酬與休假、參與管理、參加進修等權利，但從幼兒園教師的現狀來看，教師待遇不僅整體偏低，部分公辦園非在編教師和民辦園教師，甚至在勞動關系認定和社會保險繳納等方面都難以獲得保障。此外，由于編制不足，當前幼兒園中還存在較嚴重的“同工不同酬”問題，而非在編教師與民辦園教師在進修培訓、職稱評定等方面的權益也存在保障不力的問題，影響了教師隊伍的穩定和專業發展的積極性。

　　因此，保障幼兒園教師的基本權益應成為學前教育立法的重要內容。

　　待遇提升是幼師權益保障的核心，需立法強力維護

　　只有做好“保待遇”，讓教師過上有尊嚴的生活，才能進一步提門檻、提要求，支持教師全身心投入到工作中。因此，待遇提升是幼兒園教師權益保障的核心，需要立法強力維護。

　　首先，應立法保障幼兒園教師的總體待遇水平。目前，我國幼兒園教師平均工資水平不僅與國家公務員存在較大差距，與中小學教師也存在一定差距。偏低的教師待遇嚴重影響師范生職業選擇，造成優秀生源不愿報考學前教育專業，不愿從事幼兒園教師工作。部分幼兒園在師資緊缺的情況下，不斷降低教師招聘門檻，嚴重影響園所質量。

　　同時，偏低的教師待遇也拉低了幼兒園教師的專業地位，使其工作價值得不到社會承認，更遑論專業發展。

　　因此，立法應要求國家制定公辦園教職工基本編制標準，地方人民政府按照規定核定教師編制，及時補充公辦園教師，并將公辦園教師工資納入財政保障體系。此外，在普惠性民辦園生均財政補助標準落實的基礎上，也應要求民辦園參照當地公辦園同類教師工資收入水平合理確定教師薪酬標準。

　　其次，應立法保障幼兒園教師勞動關系確認和社會保險足額繳納權益。一些幼兒園不與教師簽訂勞動合同，不為教師繳納社會保險，這意味著教師在患病、失業、年老、生育等情況下將無法獲得補償和幫助。在教師與幼兒園發生勞動爭議時極易造成園所推卸責任，使教師權益保障落空，嚴重影響幼兒園教師隊伍的穩定性。因此，在立法中應明確規定幼兒園要與教職工簽訂聘用或勞動合同，并報主管教育行政部門備案，幼兒園在保障教師工資待遇的同時，應依法繳納社會保險。

　　再其次，應立法保障幼兒園教師同工同酬的權利。我國幼兒園教師缺編現象嚴重，公辦園中還存在大量非在編教師，現有待遇水平與教師所屬身份密切相關，編內外人員工資待遇差距明顯。同工不同酬在事實上造成了教師群體內部的不公平，挫傷了低薪酬教師工作的積極性。要解決這一問題，需要進一步增加財政投入，并通過立法強調制定并落實公辦園生均財政撥款標準和生均公用經費標準，從根本上解決幼兒園辦園經費短缺問題，打破在編與非在編教師身份差距，并賦予幼兒園一定的自主權來統籌解決教師待遇問題。

　　專業發展是幼師質量提升內在要求，需立法大力支持

　　幼兒園教師作為專業人員，專業發展貫穿于整個職業生涯。只有通過不斷學習、實踐與反思，教師才能提升專業能力，從而應對幼兒教育對象及教育情境的復雜性。此外，從我國幼兒園教師隊伍的現狀來看，受限于較低的待遇，職業吸引力不足，幼兒園教師學歷結構有待進一步提升。2019年仍有17.27%的專任教師為高中及高中階段以下畢業，本科及本科以上學歷僅占整個幼兒園專任教師的24.24%，亟須通過多層次、多渠道的在職培訓來支持其專業發展。

　　作為幼兒園師資質量提升的內在要求，專業發展既是幼兒園教師的職責，也是其重要權利，可被看作是教師的“發展型待遇”，需要立法從制度上加以保障。

　　首先，應立法保障幼兒園教師參加專業培訓與學習的權利。目前從國家到地方，各級各類培訓機會日益增多，但對部分民辦園教師及公辦園非在編教師而言，專業發展機會仍相對較少。此外，受限于資金、人員等因素，中西部農村地區幼兒園教師專業發展機會也相對不足。因此，一方面，立法應強調地方政府教育行政部門要制定相應的培訓規劃，建立培訓支持服務體系，為幼兒園教師提供更多的專業學習機會;另一方面，要增加財政投入，規范幼兒園辦園經費使用，保障一定比例的培訓經費開支，使教師參加培訓與學習的權利得到落實。

　　其次，應立法保障幼兒園教師職稱評定權利。職稱評定作為教師專業能力評價的一種方式，是促進教師專業發展的重要激勵手段。職稱是教師專業水平的一種體現，關系到教師的職業尊嚴和職業榮譽感，也與教師待遇密切相關。截至2019年，我國幼兒園專任教師中仍有75.73%的教師未評職稱，高級職稱比例僅為0.83%，說明有相當數量的幼兒園教師在職稱晉升方面面臨著制度性困境。很長一時間，幼兒園教師職稱評定缺乏獨立標準和任職條件，不利于幼兒園教師專業發展。因此，在學前教育立法中應強調制定符合學前教育專業特點與要求的幼兒園教師職務評審標準，并保障幼兒園教師在職稱評定方面享有與中小學教師同等待遇。(作者單位：揚州大學)